Русская Доктрина - Кобяков Андрей Борисович (книги бесплатно без .txt) 📗
Н.В. Гоголь
1. Необходимость в радикальной ротации кадров
Как мы уже отмечали, основная проблема современной России в области государственного управления – подготовка и расстановка кадров, а также контроль над ними.
В конце 80-х годов была разрушена централизованная система подбора и расстановки кадров. Первые составы российского правительства вынуждены были преодолевать сопротивление аппарата министерств и создали в противовес им систему личных аппаратов. Если еще можно говорить о какой-то оправданности такого порядка управления в чрезвычайных условиях начала 90-х годов исходя из целей, решаемых посткоммунистической властью (хотя и тогда он не отличался эффективностью и зачастую приводил к колоссальным хищениям), то в нынешних условиях он является вопиюще неадекватным. По сути, в начале 90-х годов возникла “вотчинно-клановая” система назначения на должности. Любой крупный руководитель, назначаемый непосредственно Президентом РФ, рассматривал такое назначение как плату за политическую верность и расставлял людей на нижестоящие должности уже руководствуясь не государственными, а исключительно частными интересами. В результате главы кланов получили возможность самостоятельно принимать решения о расстановке своих людей в среднем, а частично даже верхнем звене государственного управления.
Назначения по признаку “командной” близости привели к тому, что вся система государственной власти была поделена между рядом крупных и мелких групп вассалитета, члены которых подчинялись и подчиняются исключительно своим руководителям, мыслят себя в клановой, а не общенациональной государственной иерархии. В период 90-х гг. практически ни одно поручение Президента в экономической сфере не было выполнено: в “лучшем” случае сроки исполнения переносились, в “худшем” – дело ограничивалось бессмысленными, а подчас и наглыми отписками.
Назначения по признаку “командной” близости привели к тому, что вся система государственной власти была поделена между рядом крупных и мелких групп вассалитета, члены которых подчинялись и подчиняются исключительно своим руководителям, мыслят себя в клановой, а не общенациональной государственной иерархии.
Создавались параллельные, частные системы власти (нередко финансируемые за бюджетный счет). В качестве примеров можно привести Российский центр приватизации, Бюро экономического анализа, Центр проектного финансирования и многие, многие другие, которые абсолютно бесконтрольно тратили средства, полученные Россией от международных финансовых организаций в рамках увеличения государственного долга (общим объемом в миллиарды долларов).
Фактически любой крупный орган государственной власти (министерства, ведомства, органы прокуратуры, суды и т.д., и т.п.) на сегодняшний день представляет собой бизнес-клуб нескольких крупных (олигархов) и более мелких участников, единственным подлинным смыслом существования которого является максимизация прибыли, получаемой этими участниками. В этом смысле их деятельность уже практически не зависит от “персоналий”, поскольку опирается на сложившуюся за последние 15 лет систему управления.
Нормативные акты, которые издают органы власти, регулярно противоречат законодательству. Отдельные, но многочисленные чиновники стали “содержантами” крупных мировых корпораций и старательно тормозят развитие соответствующих отраслей в России (алмазно-бриллиантовый комплекс, страхование, металлургия и т.п.).
При попытке отладить кадровую политику в рамках ныне существующей системы управления власти пришлось бы столкнуться с непреодолимыми трудностями.
Подавляющая часть исполнителей не в состоянии выполнить поручения верховной власти из-за своей профессиональной непригодности. Кроме того, оказалось возможным неисполнение поручений (распоряжений, указов) Президента как следствие идеологического несогласия чиновников с его содержанием. Последним примером такого рода стало активное выступление либерального правительства против призывов Президента к удвоению ВВП, причем некоторые заместители министров, комментируя эти требования Главы Государства, были достаточно близки к переходу на ненормативную лексику.
В подобной ситуации единственным выходом должны быть жесткие увольнения – в каждом случае по 3-4 ответственных чиновника. Стандартным “набором” госслужащих, ответственных за выполнение поручения Президента, являются: начальник соответствующего департамента аппарата правительства (или его заместитель), заместитель министра (руководитель федеральной службы), непосредственно отвечающий за выполнение поручения, начальник департамента министерства (или его заместитель), который готовит бумагу на подпись заместителю министра или министру и, наконец, сотрудник секретариата вице-премьера, который готовит ответ на поручение Президента на подпись соответствующего вице-премьера. Именно эти четыре человека и должны быть уволены. Их непосредственные начальники должны получить выговоры. При повторении случая невыполнения поручения Президента увольняться должны и они.
Однако как только документы на увольнение какого-нибудь чиновника будут подготовлены, весь “клан”, с которым тот связан коммерческими отношениями, немедленно выступит в его защиту. И только если два-три десятка (или сотни) чиновников будут сняты за строго доказанное несоответствие должности, такого рода давление начнет ослабевать.
Очевидно, что подобные преобразования потребовали бы чрезвычайно интенсивной работы по подготовке кадрового резерва на все основные должности государственной службы. Список кадрового резерва со временем можно сделать открытым, при этом любой государственный служащий должен иметь право подать документы на попадание в список кадрового резерва сразу по нескольким должностям, что существенно повысит качество его работы и мотивированность на результат. Однако дело не столько в частных деталях преобразований (продуманных критериях ротации, создании резерва и т.п.), сколько в масштабе самого замысла преобразований. Успех ротации управленческой элиты может быть обеспечен только при наличии такого глубокого и решительного замысла.
Мы считаем, что проведение качественно новой кадровой политики должно быть вписано в комплекс преобразований государственного управления, который предлагаем для удобства рассмотрения разбить на несколько шагов, выражающих логическую последовательность действий. В целом корректнее назвать историческое направление, в котором объективно движется Россия в начале XXI века, не “укреплением властной вертикали” (половинчатое и довольно-таки бессмысленное определение с точки зрения государственной стратегии), но “концентрацией власти” в нескольких ключевых точках государственного управления. Сверхцентрализация госуправления в современных условиях должна сочетаться с определенной плюрализацией управления на местах и в зависимости от конкретных задач преобразований. Политическая логика такова, что власть будет смещать узловые точки концентрации полномочий и через это смещение добиваться повышения своего контроля над аппаратом управленцев, а вслед за тем и повышения эффективности всей государственной системы, воссоздания государства-организма. Плюрализация, а не голое наращивание вертикали придаст концентрации власти необходимые качества эластичности и повышенной адаптивности к конкретным, довольно сложным задачам.
2. Концентрация власти: первый шаг
Максима “кадры решают все” отражает необходимое условие результативности качественных преобразований. Новая по содержанию, целям и темпам политика неизбежно предполагает массивные кадровые замещения. В то же время эволюционный характер совершенствования государственной власти не предполагает кампанейских чисток, расформирования общественно необходимых управленческих структур и мгновенного перераспределения полномочий.
Максима “кадры решают все” отражает необходимое условие результативности качественных преобразований. Основой концепции контроля государства за чиновниками должен стать принцип “Глава Государства является руководителем государственной службы”. Реализация этого принципа облегчается путем построения системы аттестационных комиссий, подчиненных верховной власти.
